Quem controla os controladores? O silêncio em torno dos Tribunais de Contas

 
Valter Campanato/Agência Brasil

Entre discurso de moralização e desenhos corporativos de poder, o país ainda não decidiu quem deve vigiar as cortes responsáveis por zelar pelo dinheiro público.

No Brasil, é comum a afirmação de que ninguém está acima da lei. A Constituição de 1988 desenhou uma ampla malha de instituições de fiscalização, que inclui Tribunais de Contas, Ministério Público, controladorias, receitas, ouvidorias e mecanismos de participação social em conselhos populares. Criaram‑se, inclusive, conselhos nacionais para vigiar o sistema de justiça, como o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Há, contudo, um ponto cego que persiste: quem controla os controladores das contas públicas?

Os Tribunais de Contas ocupam posição estratégica na rede de accountability brasileira. Compete a essas instituições examinar a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos gastos, julgar responsáveis por dinheiros públicos e aplicar sanções relevantes, como multas e rejeição de contas de gestores. Ao mesmo tempo, essas cortes dispõem de autonomia funcional, administrativa e financeira, o que as coloca em uma espécie de “terra de ninguém” entre Legislativo e Judiciário. Não se confundem com tribunais judiciais, tampouco se reduzem a simples órgãos auxiliares do Parlamento e, ao contrário do Judiciário e do Ministério Público, não são supervisionadas por um conselho nacional.

Entre 2007 e 2025, uma série de Propostas de Emenda à Constituição buscou enfrentar esse vazio institucional. Foram apresentadas PECs para criar um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC) ou para submeter essas cortes ao controle do CNJ e do CNMP. No plano formal, tratava‑se de um avanço intuitivo: se já se reconhece a necessidade de controlar juízes e membros do Ministério Público, seria coerente adotar solução semelhante em relação a quem fiscaliza bilhões em contratos, obras e políticas públicas. Passadas quase duas décadas desde as primeiras iniciativas, porém, nenhuma dessas propostas se consolidou.

A análise detida desses projetos indica que o problema não reside apenas na falta de vontade política para instituir um órgão de controle, mas também no tipo de controle que se pretende criar. Quando se observa a composição prevista para os conselhos propostos, revela‑se um padrão recorrente. A maioria das cadeiras é reservada a integrantes das próprias cortes de contas ou a membros do Ministério Público de Contas, com participação limitada de advogados, profissionais externos e cidadãos indicados pelo Congresso Nacional. Em algumas PECs, cerca de três quartos das vagas são ocupados por “insiders”, o que deixa menos de um terço para agentes externos, muitas vezes em posição mais simbólica do que efetiva.

Sob o discurso de “controle externo”, idealiza‑se, na prática, um modelo de autorregulação corporativa. Reproduz‑se o que a literatura especializada descreve como endogenia e isomorfismo institucional: aqueles que são objeto de fiscalização ocupam a maioria das cadeiras do órgão que deveria fiscalizá‑los. Em vez de abrir espaço para mecanismos robustos de accountability democrática, com transparência, responsividade às demandas sociais e prestação de contas para além das corporações, as propostas tendem a reforçar a simbiose entre controladores e controlados. A experiência de CNJ e CNMP, frequentemente criticados pela baixa permeabilidade ao controle social, acaba servindo de modelo para conselhos que funcionam mais como espaços de defesa das elites de controle do que como instâncias de fiscalização em nome da sociedade.

O debate também envolve um componente político pouco explorado. Os Tribunais de Contas são peças de alto valor na engrenagem do poder, já que seus membros são escolhidos em arranjos que combinam indicações de chefes do Executivo, votações no Legislativo e vagas para auditores e membros do Ministério Público de Contas, em sistemas intensamente atravessados por alianças partidárias e interesses regionais. A influência sobre essas cortes pode significar margem de manobra sobre a fiscalização de governos e prefeitos, sobre a aprovação de contas e sobre a exposição, ou não, de escândalos. Não causa surpresa, portanto, que reformas avancem sob forte retórica de moralização, mas encontrem barreiras no momento de alterar de forma efetiva esses espaços de poder, que também operam como arenas de reprodução de elites.

A isso se soma um paradoxo típico da burocracia de controle. Instituições concebidas para exigir prestação de contas de terceiros operam, elas mesmas, sob controles relativamente frágeis. Em geral, seu escrutínio limita‑se às formas de nomeação de seus membros, ao orçamento aprovado anualmente e a algum grau de transparência formal. No discurso, enfatiza‑se o “controle social” e a “participação cidadã”; na prática, contudo, pouco se avança em instrumentos que permitam à população influenciar agendas, questionar decisões ou acompanhar, de maneira acessível, a atuação cotidiana dessas cortes.

Isso não significa que um conselho nacional para os Tribunais de Contas seja, por definição, uma má ideia, mas tampouco representa solução adequada. A trajetória das PECs demonstra que não basta replicar modelos já existentes nem criar novas instâncias com maioria corporativa. Se o objetivo declarado é ampliar a accountability democrática, o debate precisa ultrapassar a discussão sobre a arquitetura interna das carreiras e incorporar mecanismos como ouvidorias independentes, maior presença de organizações da sociedade civil, universidades, transparência ativa em linguagem acessível e mandatos menos suscetíveis à captura por interesses corporativos e políticos. Experiências estrangeiras, como a tradição do Ombudsman em países como a Suécia, indicam que é possível estruturar instituições de controle que respondam mais diretamente ao público do que às corporações estatais.

Ao fim, a pergunta “quem controla os controladores?” não se limita a um recurso retórico. Ela remete a uma escolha política sobre quem detém a palavra final na gestão do dinheiro público. Enquanto o debate permanecer circunscrito a arranjos corporativos e negociações de bastidores, o controle dos Tribunais de Contas continuará sendo, em larga medida, um tema decidido entre elites burocráticas e políticas. Recolocar essa discussão na esfera pública, com base em dados, transparência e participação, constitui passo indispensável para que os órgãos encarregados de fiscalizar o uso dos recursos públicos também se reconheçam responsáveis perante aqueles que, em última instância, financiam o Estado: os cidadãos.