Valter Campanato/Agência Brasil
Entre discurso de moralização e desenhos corporativos de poder, o país ainda não decidiu quem deve vigiar as cortes responsáveis por zelar pelo dinheiro público.
No Brasil, é
comum a afirmação de que ninguém está acima da lei. A Constituição de 1988
desenhou uma ampla malha de instituições de fiscalização, que inclui Tribunais
de Contas, Ministério Público, controladorias, receitas,
ouvidorias e mecanismos de participação social em conselhos populares. Criaram‑se, inclusive, conselhos nacionais para vigiar o sistema de justiça, como o
Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público
(CNMP). Há, contudo, um ponto cego que persiste: quem controla os
controladores das contas públicas?
Os Tribunais de
Contas ocupam posição estratégica na rede de accountability brasileira. Compete
a essas instituições examinar a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos gastos, julgar responsáveis por dinheiros públicos e aplicar sanções
relevantes, como multas e rejeição de contas de gestores. Ao mesmo tempo, essas
cortes dispõem de autonomia funcional, administrativa e financeira, o que as
coloca em uma espécie de “terra de ninguém” entre Legislativo e Judiciário. Não
se confundem com tribunais judiciais, tampouco se reduzem a simples órgãos
auxiliares do Parlamento e, ao contrário do Judiciário e do Ministério Público,
não são supervisionadas por um conselho nacional.
Entre 2007 e
2025, uma série de Propostas de Emenda à Constituição buscou enfrentar esse
vazio institucional. Foram apresentadas PECs para criar um Conselho Nacional
dos Tribunais de Contas (CNTC) ou para submeter essas cortes ao controle do CNJ
e do CNMP. No plano formal, tratava‑se de um avanço intuitivo: se já se
reconhece a necessidade de controlar juízes e membros do Ministério Público,
seria coerente adotar solução semelhante em relação a quem fiscaliza bilhões em
contratos, obras e políticas públicas. Passadas quase duas décadas desde as
primeiras iniciativas, porém, nenhuma dessas propostas se consolidou.
A análise detida
desses projetos indica que o problema não reside apenas na falta de vontade
política para instituir um órgão de controle, mas também no tipo de controle
que se pretende criar. Quando se observa a composição prevista para os
conselhos propostos, revela‑se um padrão recorrente. A maioria das cadeiras é
reservada a integrantes das próprias cortes de contas ou a membros do
Ministério Público de Contas, com participação limitada de advogados,
profissionais externos e cidadãos indicados pelo Congresso Nacional. Em algumas
PECs, cerca de três quartos das vagas são ocupados por “insiders”, o que deixa
menos de um terço para agentes externos, muitas vezes em posição mais simbólica
do que efetiva.
Sob o discurso
de “controle externo”, idealiza‑se, na prática, um modelo de autorregulação
corporativa. Reproduz‑se o que a literatura especializada descreve como
endogenia e isomorfismo institucional: aqueles que são objeto de fiscalização
ocupam a maioria das cadeiras do órgão que deveria fiscalizá‑los. Em vez de
abrir espaço para mecanismos robustos de accountability democrática, com
transparência, responsividade às demandas sociais e prestação de contas para
além das corporações, as propostas tendem a reforçar a simbiose entre
controladores e controlados. A experiência de CNJ e CNMP, frequentemente
criticados pela baixa permeabilidade ao controle social, acaba servindo de
modelo para conselhos que funcionam mais como espaços de defesa das elites de
controle do que como instâncias de fiscalização em nome da sociedade.
O debate também
envolve um componente político pouco explorado. Os Tribunais de Contas são
peças de alto valor na engrenagem do poder, já que seus membros são escolhidos
em arranjos que combinam indicações de chefes do Executivo, votações no
Legislativo e vagas para auditores e membros do Ministério Público de Contas,
em sistemas intensamente atravessados por alianças partidárias e interesses
regionais. A influência sobre essas cortes pode significar margem de manobra
sobre a fiscalização de governos e prefeitos, sobre a aprovação de contas e
sobre a exposição, ou não, de escândalos. Não causa surpresa, portanto, que
reformas avancem sob forte retórica de moralização, mas encontrem barreiras no
momento de alterar de forma efetiva esses espaços de poder, que também operam
como arenas de reprodução de elites.
A isso se soma
um paradoxo típico da burocracia de controle. Instituições concebidas para
exigir prestação de contas de terceiros operam, elas mesmas, sob controles
relativamente frágeis. Em geral, seu escrutínio limita‑se às formas de nomeação
de seus membros, ao orçamento aprovado anualmente e a algum grau de
transparência formal. No discurso, enfatiza‑se o “controle social” e a
“participação cidadã”; na prática, contudo, pouco se avança em instrumentos que
permitam à população influenciar agendas, questionar decisões ou acompanhar, de
maneira acessível, a atuação cotidiana dessas cortes.
Isso não
significa que um conselho nacional para os Tribunais de Contas seja, por
definição, uma má ideia, mas tampouco representa solução adequada. A
trajetória das PECs demonstra que não basta replicar modelos já existentes nem
criar novas instâncias com maioria corporativa. Se o objetivo declarado é
ampliar a accountability democrática, o debate precisa ultrapassar a discussão
sobre a arquitetura interna das carreiras e incorporar mecanismos como
ouvidorias independentes, maior presença de organizações da sociedade civil, universidades, transparência ativa em linguagem acessível e mandatos menos suscetíveis à
captura por interesses corporativos e políticos. Experiências estrangeiras,
como a tradição do Ombudsman em países como a Suécia, indicam que é possível
estruturar instituições de controle que respondam mais diretamente ao público
do que às corporações estatais.
Ao fim, a
pergunta “quem controla os controladores?” não se limita a um recurso retórico.
Ela remete a uma escolha política sobre quem detém a palavra final na gestão do
dinheiro público. Enquanto o debate permanecer circunscrito a arranjos
corporativos e negociações de bastidores, o controle dos Tribunais de Contas
continuará sendo, em larga medida, um tema decidido entre elites burocráticas e
políticas. Recolocar essa discussão na esfera pública, com base em dados,
transparência e participação, constitui passo indispensável para que os órgãos
encarregados de fiscalizar o uso dos recursos públicos também se reconheçam
responsáveis perante aqueles que, em última instância, financiam o Estado: os
cidadãos.
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