QUEM CONTROLA OS CONTROLADORES?

Foto: Leopoldo Silva/Agência Senado

Como conselhos nacionais prometem transparência, mas consolidam mercados de prestígio que reforçam privilégios e ocultam conflitos.

Quando se fala em conselhos nacionais, o imaginário jurídico costuma reagir com um certo automatismo e apresentá-los como soluções técnicas para aperfeiçoar o controle, aumentar a transparência e modernizar instituições. No caso do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC), porém, olhar apenas para esse discurso é perder de vista o que está em jogo na disputa por cadeiras, prerrogativas e renome dentro das elites de controle.

Desde 2007, sucessivas Propostas de Emenda à Constituição vêm tentando criar um órgão nacional para supervisionar os Tribunais de Contas, espelhado nos modelos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Em comum, essas PECs desenham conselhos dominados por insiders, como ministros, conselheiros, auditores e membros do Ministério Público de Contas, deixando um espaço residual para atores externos. A pergunta clássica “quem controla os controladores?” ganha então uma nova camada e passa a incluir quem distribui honra, prestígio e voz dentro desse pequeno círculo de controladores.

Moedas de renome e economias da dádiva

A Antropologia oferece boas lentes para entender esse jogo. Marcel Mauss mostrou como, em diversas sociedades, presentes aparentemente voluntários são, na verdade, obrigações carregadas de força simbólica, em que quem recebe precisa retribuir sob pena de perda de honra. Transportando essa ideia para o mundo das burocracias de controle, cargos, indicações e funções de confiança passam a ser vistos como dádivas, presentes que criam vínculos duradouros entre elites políticas, associações corporativas e carreiras de Estado.

Nos Tribunais de Contas, a reserva da maioria das cadeiras dos conselhos a integrantes das próprias carreiras funciona como um dispositivo de redistribuição de honra entre insiders. Listas enviadas por entidades como Atricon, Ampcon, Abracom e ANTC ao Congresso, sugerindo nomes para compor o CNTC, não são neutras, pois cada indicação traz a chancela de “técnico”, “méritoso” ou “representativo” e reforça posições de grupos específicos dentro da máquina de controle.

É aí que entra a ideia de moedas de renome. Títulos, reputações e discursos de transparência e padronização operam como bens simbólicos que circulam dentro das elites em troca de autonomia, prerrogativas e manutenção de espaços de poder. De fora, o público vê conselhos que prometem modernização; por dentro, eles funcionam como mercados de prestígio.

Harmonia coerciva, paz institucional para quem

Se a dádiva ajuda a explicar como cargos e posições circulam, Laura Nader oferece outra peça importante ao analisar a harmonia coerciva. Ao estudar comunidades indígenas e a transição, nos Estados Unidos, para métodos de resolução alternativa de conflitos, ela mostra como a retórica da concórdia, sintetizada em frases como “é melhor um acordo ruim do que uma boa briga”, pode servir para deslegitimar o conflito aberto e empurrar disputas para bastidores pouco visíveis.

Aplicada ao caso brasileiro, essa leitura joga luz sobre a proliferação de conselhos nacionais como CNJ, CNMP e o projeto de CNTC. Nas justificativas das PECs, conselhos aparecem como mecanismos de paz institucional, coordenação, uniformização de jurisprudência e reforço da confiança pública. Na prática, porém, suas competências e composições revelam outra coisa e mostram arenas de gestão de conflitos internos e de proteção de prerrogativas corporativas, nas quais denúncias, divergências e crises são canalizadas para fóruns majoritariamente compostos por membros das mesmas carreiras que deveriam ser controladas.

O resultado é um movimento de pacificação. Problemas disciplinares, controvérsias sobre atuação e denúncias de abuso tendem a ser tratados sob viés conciliatório, privilegiando ajustes internos e acordos entre pares. A confrontação pública, com registro documental e pressão democrática, cede lugar a soluções discretas em nome da estabilidade institucional.

Isomorfismo, corporativismo e accountability fraca

As PECs que tentam criar o CNTC revelam um padrão de isomorfismo em relação ao CNJ e ao CNMP. Copia-se a arquitetura institucional, mas mantém-se a lógica de participação de outsiders meramente simbólica, controle social frágil e forte peso de carreiras jurídicas na definição dos parâmetros de sua própria responsabilização.

Esse desenho reforça o caráter corporativo dos conselhos. Órgãos que nasceram sob o signo da moralização e da transparência acabam operando como espaços de negociação entre controladores e controlados, onde se decide até onde vai e até onde não vai o alcance do controle externo. O clientelismo institucional, nesse contexto, deixa de ser só troca de favores individuais e passa a ser um regime de reciprocidade assimétrica entre carreiras de controle e mundo político, mediado por moedas de renome e economias de dádiva.

A combinação entre dádiva e harmonia ajuda a explicar por que, mesmo diante de um discurso robusto de modernização, os modelos de conselho nacional podem produzir accountability fraca. Em redes em que todos devem algo a alguém, seja um cargo, uma indicação ou uma deferência simbólica, torna-se mais custoso aplicar sanções duras contra pares e aliados. Em arranjos que empurram conflitos para arenas internas, o ideal de justiça cede lugar ao ideal de estabilidade e torna preferível um mau acordo dentro do conselho a um bom escândalo na praça pública.

Uma agenda para olhar “para cima”

Pensar o CNTC a partir da Antropologia Jurídica é, em última análise, um convite a deslocar o foco: menos na retórica de eficiência e transparência, mais nas economias morais e nas ideologias de harmonia que estruturam a dominação simbólica nesse ramo da burocracia estatal. Em vez de enxergar conselhos nacionais apenas como peças de engenharia institucional, trata-se de vê-los como arenas em que renome, poder e legitimidade são distribuídos de forma desigual e assimétrica.

Essa perspectiva abre caminho para investigações comparativas e etnográficas sobre conselhos nacionais e elites de controle. É importante perguntar quem circula por esses espaços, quais moedas simbólicas valem mais, que tipos de conflito são autorizados e quais são silenciosamente sufocados. Para quem se preocupa com democracia e responsabilização, olhar para cima, para os de cima, é condição para responder com mais precisão à pergunta que insiste em voltar: afinal, quem controla os controladores?